Łatanie dziur specustawami

Specustawa jest „dobra na wszystko”

Przyjęta w ostatnich latach metoda „usprawniania” procesu inwestycyjnego w drodze uchwalania kolejnych specustaw dla wybranych rodzajów inwestycji jest powszechnie krytykowana, mimo iż specustawy rzeczywiście umożliwiają znaczne skrócenie okresu przygotowania i realizacji inwestycji. Powodem krytyki jest przede wszystkim fakt, że specustawy pomijają etap planistyczny, umożliwiając realizację inwestycji z pominięciem ustaleń planów miejscowych, a często nawet wbrew ich postanowieniom. W obecnym systemie prawnym funkcjonuje kilkanaście branżowych specustaw, będących swoistą odpowiedzią ustawodawcy na niewydolność przepisów ogólnych regulujących ramy prawne prowadzenia inwestycji w Polsce.

Inwestycje celu publicznego zamiast specustaw

Nadzieję na gruntowne uporządkowanie i ujednolicenie stanu prawnego dotyczącego przygotowania i realizacji kluczowych inwestycji niesie ze sobą opublikowany w zeszłym roku projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego (KUB). Projektowana ustawa uchyla wszystkie dotychczas uchwalone specustawy, wprowadzając w zamian ujednolicony tryb postępowania w zakresie planowania i lokalizacji tzw. „inwestycji celu publicznego” (ICP). ICP to zgodnie z definicją zawartą w KUB „inwestycja realizująca cel publiczny wraz z obiektami i urządzeniami budowlanymi oraz urządzeniami niezbędnymi do jej uruchomienia i prawidłowej eksploatacji”. KUB wprowadza podział ICP na trzy klasy inwestycyjne. Do ICP klasy I, tzw. „inwestycji strategicznych”, należą m.in.: linie kolejowe, drogi krajowe i wojewódzkie, lotniska do użytku publicznego, obiekty służące zapewnieniu obronności państwa, ochrony granicy państwowej lub bezpieczeństwa publicznego, gazociągi wysokiego ciśnienia czy sieci przesyłowe i dystrybucyjne energii elektrycznej o określonym napięciu. ICP klasy II to m.in. droga publiczna kategorii gminnej i powiatowej i linia tramwajowa, natomiast ICP klasy III stanowią wszystkie inwestycje o nieliniowym charakterze inne, niż ICP klasy II.

Nowe porządki

Jako podstawę rozmieszczania ICP zakłada się ideę zrównoważonego rozwoju i potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego, m.in. dzięki tworzeniu tzw. „korytarzy inwestycyjnych”, w których znajdować się będzie kilka korespondujących ze sobą ICP. „Korytarze inwestycyjne” mają ułatwić gminom podejmowanie właściwych decyzji o rozwoju przestrzennym, wyznaczających obszary nowej urbanizacji. Lokalizacja ICP ma następować w planie miejscowym (fakultatywnie dla inwestycji strategicznych oraz ICP klasy II, obligatoryjnie dla klasy III), decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej albo decyzji zintegrowanej (wariant ten możliwy jest tylko dla inwestycji strategicznych oraz ICP klasy II, po spełnieniu odpowiednich warunków). Rozwiązania eliminowałyby możliwość pominięcia etapu planistycznego, jak dzieje się to obecnie za sprawą specustaw, ale jednocześnie usprawniłyby proces inwestycyjny na każdym poziomie.

KUBie, gdzie jesteś?

Ogłoszony pod koniec września ubiegłego roku projekt KUB utknął na długie miesiące w zacisznych gabinetach ministerstwa infrastruktury i budownictwa. Mimo wielkich nadziei i sporego zainteresowania mediów nową inicjatywą legislacyjną prace nad projektem KUB zatrzymały się na etapie konsultacji publicznych. Równocześnie karawana ze specustawami jedzie dalej i to pomimo jednoznacznych deklaracji resortu infrastruktury na temat planowanej rezygnacji z uchwalania nowych specustaw a także negatywnego stanowiska tego resortu wobec najnowszych projektów specustaw przygotowanych przez ministerstwo gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej, tj. specustawy w sprawie przekopu przez Mierzeję Wiślaną oraz specustawy dotyczącej modernizacji toru wodnego Szczecin-Świnoujście. Pierwsza z nich właśnie weszła w życie, a druga kilka dni temu została uchwalona przez Sejm i przekazana do Senatu. Nie są to przykłady odosobnione: dla porządku należy wymienić tegoroczną nowelizację ustawy przesyłowej oraz poselski projekt specustawy o wspieraniu rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz inwestycji towarzyszących, mający niebawem wpłynąć do Sejmu. Można się także spodziewać kolejnych specustaw w związku z planowanymi przez rząd inwestycjami o charakterze strategicznym – budową Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz rozbudową portu w Gdańsku.

Zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami resortu infrastruktury finalny projekt KUB (po uzgodnieniach międzyresortowych) powinien trafić do Sejmu w lipcu tego roku. Realność deklarowanego terminu budzi jednak pewne wątpliwości, biorąc pod uwagę, że wyznaczony przez resort „termin pośredni” na opublikowanie zmodyfikowanej (w wyniku konsultacji publicznych) wersji KUB w I kwartale br. nie został dotrzymany, a ministerstwo od dłuższego czasu nie informuje opinii publicznej o aktualnym stanie prac legislacyjnych. Opóźnia się także publikacja projektów przepisów wprowadzających KUB oraz ustaw okołokodeksowych, wyznaczona na kwiecień br. Obecna sytuacja zdaje się świadczyć o tym, że na poziomie rządowym ścierają się dwa stanowiska, czy lepiej w sposób jednolity uregulować tematykę inwestycji w nowym kompleksowym akcie prawnym (KUB) czy też działać punktowo i w zależności od bieżących potrzeb władzy wykonawczej uchwalać kolejne specustawy kosztem spójności całego systemu prawnego. Walka frakcyjna trwa a jej wynik pozostaje póki co nierozstrzygnięty, ze wskazaniem jednak na specustawy, których w ostatnim czasie przybyło. Mając na uwadze przejrzystość i stabilność regulacji prawnych, pozostaje mieć nadzieję, że resort infrastruktury weźmie górę w tym sporze i przyspieszy prace legislacyjne nad KUB, który zdąży wejść w życie, zanim zostaną uchwalone projektowane obecnie specustawy. Być może okaże się wówczas, że dzięki uchwaleniu KUB cały system prawny stał się bardziej elastyczny, a nowe specustawy nie są już potrzebne, aby sprawnie przygotować i zrealizować duże inwestycje w Polsce.

Autorzy:
Jerzy Sawicki, senior associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka,
Weronika Sawik, associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka